Rodolfo Terragno
10/10/2020 20:35
Clarín.comOpinión
Actualizado al 10/10/2020 20:35
El Estado de derecho no admite “leyes express”. En las democracias sólidas, aprobar proyectos complejos puede llevar meses. Y cuando uno de tales proyectos se convierte en ley, debe pasar un tiempo antes de que se la aplique.
Es así, sobre todo, en el caso de leyes cuya ejecución demande cambios profundos; por ejemplo, en la organización de la administración pública, el funcionamiento de la Justicia, la legislación penal o el régimen impositivo. Si esos proyectos llevan meses es, ante todo, porque requieren estudios escrupulosos, consultas, verificaciones y una evaluación ponderada de los efectos institucionales que tendría la ley resultante.
Pero hay otra razón: se trata de prevenir la inflación legislativa. En el orden jurídico, a menudo “más” es “menos”. El exceso de leyes provoca superposiciones, contradicciones, confusiones, diferencias de interpretación… todo lo cual deriva en nuevas leyes que suelen oscurecer más que aclarar. Y hay una razón más.
La lentitud del procedimiento legislativo dificulta o impide que los legisladores cedan a la coacción política de gobiernos o grupos de presión que necesitan leyes a medida, sancionadas de un día para otro.
En algunos casos, si no obtienen sanción inmediata, la ley que finalmente se aprueba ya no sirve a los intereses, --no siempre santos-- de quienes presionan para obtener esa ”sanción express”.
La vigencia diferida es otra forma de prevenir las premuras injustificadas. Hay leyes que se sancionan hoy pero no deberían regir hasta dentro de unos meses. Ese plazo --llamado vacatio legis entre juristas-- permite que las leyes nuevas empalmen suavemente con la viejas.
Un Congreso no puede ser un servicio de delivery. Aunque no todo lo de afuera es aplicable, conviene saber cómo se elaboran las leyes allí donde el sistema jurídico es eficaz.
La Argentina tiene procedimientos similares a los de países avanzados y, en cierta medida, un buen funcionamiento legislativo. Pero hay, en otros sistemas, recaudos y garantías que podrían inspirar reglas equivalentes, adaptadas a nuestro régimen institucional.
Son varios esos países, pero tomemos el caso de uno: Francia, donde la Constitución impone un sistema legislativo cuidadoso al extremo.Tanto el gobierno como los legisladores tienen restricciones para presentar proyectos:
• El gobierno no los puede presentar sin consultar primero al Consejo de Estado, órgano supremo, profesional y apolítico, que audita al sector público.
• Los diputados no pueden presentar (en su caso llamados proposiciones) “cuya adopción resulte en una reducción de los recursos del Estado”, como sería el caso de ciertos subsidios, “o en la creación o agravamiento de cargas públicas”.
• Todo proyecto, lo presente quien lo presente, debe incluir necesariamente un análisis de sus “consecuencias económicas, financieras, sociales” y (según el tema) medioambientales”.
•Los proyectos “relativos a la finanzas públicas, el financiamiento de la seguridad social o situaciones de crisis” no pueden ser debatidos hasta que no hayan pasado seis semanas desde su presentación.
Puede resultar incongruente que se imponga demoras cuando existe una crisis, pero el propósito es prevenir las leyes espasmódicas, que responden a necesidades coyunturales y desarticulan el régimen jurídico. Por supuesto, esto no rige en situaciones extremas, cuando el gobierno puede declarar el “estado de emergencia”, equiparable al estado de sitio.
•Los proyectos son analizados, cláusula por cláusula, por una comisión que a menudo oye previamente a expertos y gruposde interés. La comisión puede aprobar el proyecto tal cual, proponer modificaciones o rechazarlo.
•Ninguna ley se aprueba si no hay consenso entre la Cámara de Diputados y el Senado, por lo que regularmente los proyectos van un lado a otro. Los pases no son inmediatos: para que una cámara le devuelva el proyecto a la otra, tienen que pasar cuatro semanas. El gobierno goza del derecho a reclamar un “procedimiento acelerado”, pero aun en ese caso hay un plazo obligatorio de espera, reducido a quince días.
▪En el caso del gobierno, lo que recibe del Consejo de Estado son recomendaciones que no tienen estado público y permiten corregir eventuales errores. Esas recomendaciones son analizadas por el Consejo de Ministros antes de darle forma definitiva al proyecto y enviarlo a la Asamblea Nacional, es decir, al Congreso francés.
• El pase entre cámaras no concluye hasta que ambas lleguen a un consenso. Es entonces cuando los proyectos se convierten en ley.
• En el caso de las “leyes orgánicas” (aquellas que modifican la organización y funcionamiento de los tres poderes del Estado) el Ejecutivo no puede promulgarlas sin la aprobación del Consejo Constitucional, que ejerce un control constitucional previo.
En la Argentina, un sistema de este tipo sería criticado por muchos, que lo considerarían un obstáculo para el desarrollo institucional. Que el Congreso no se demore en aprobar proyectos, y que tenga la posibilidad de modificar el funcionamiento del Estado en cuestión de días, son tomados como procedimientos necesarios para dar agilidad, actualidad y eficacia a las instituciones.
El resultado suele desarticularlas y comprometer el estado de derecho.
Rodolfo Terragno es político, historiador, periodista y abogado
